Tendências e temas da Administração Pública Hoje
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۩. Inovações Globais
Nos anos 80, o mundo inteiro acordou para a importância de estudarmos e renovarmos as práticas da administração pública. Nascia naquela década a “Nova Administração Pública” e muitos países começaram a buscar a modernização. Mas essas reformas, mais pragmáticas, pareciam sombrias e desanimadoras quando comparadas aos ataques radicais do “velho” setor público como a desregulamentação, o downsizing, e a privatização.
Nos anos 90 - parte em reação as controvérsias sobre a Nova Administração Pública - nós presenciamos uma multiplicidade de conceitos nacionais e programas de reforma de governo consensuais, sem grandes surpresas. Nós não podemos negar as inspirações tiradas dos anos de Tatcher, mas nos anos 90 muitos países escolheram seu próprio caminho de reforma.
Um exemplo óbvio do que vem acontecendo é a Itália - começando relativamente tarde, se comparada com muitos outros países, mas tirando vantagem das lições já aprendidas por outros, o País vem criando nos últimos anos um dos mais impressionantes e ambiciosos programas de reforma. Outros, como a Finlândia e a Irlanda, têm sistematicamente usado as lições internacionais e as integrado as suas reformas estratégicas.
Para países em transição uma das grandes tarefas dos anos 90 foi construir uma nova administração pública baseado num novo grupo de valores.
A globalização das informações tornou possível encontrarmos inspiração em quase todas as esquinas do mundo. O México, recentemente, introduziu um sistema avançado de disposição eletrônica de informações, e a Coréia está lançando um sistema eletrônico para processar requerimentos, permitindo aos requerentes acompanhar cada passo do seu caso via Internet.
Nas Filipinas, um sistema de “tempo-flexível” e “lugar-flexível” - baseado na Internet - permite a um número de funcionários públicos trabalhar como eles querem e reportar ao escritório apenas duas vezes por semana poupando espaço, eletricidade e transporte. O Japão está embarcando em um programa de reforma extremamente ambicioso combinando uma completa reestruturação nos gabinetes de departamentos e no perfil dos ministérios com o objetivo de reduzir, dramaticamente, o número de funcionários civis.
Inovação e inspiração têm se transformado em adjetivos globais. Nós temos que reconhecer que o mundo da administração pública, hoje, não tem um centro e não existem coisas como “o melhor país”. Há “boas” ou “melhores práticas”, que têm de ser selecionadas de acordo com as necessidades nacionais e adaptadas ao contexto político e administrativo nacional.
Recentemente, nós estamos mudando de um foco centrado no governo para um novo foco centrado na forma de governar. Alguns irão dizer que governar não é um conceito preciso e eles estão certos. Mas é preciso olhar além da máquina governamental e ter uma visão mais ampla para ver a forma como nós organizamos nossas sociedades e a interação entre os governantes, os mercados, a sociedade civil e os cidadãos.
Além disso, há um movimento de afastamento da separação clássica de política e da administração no modelo burocrático de Weber. Fazer política, hoje, é um processo de interação entre oficiais eleitos, oficiais indicados politicamente, conselheiros e funcionários civis de carreira.
E, novamente, todos esses jogadores interagem com organizações, legislaturas, mídia e interesses organizados. Nós precisamos olhar o mapa inteiro de interesses - não apenas no processo político clássico - para entendermos a política moderna. Nos anos recentes, um crescente número de países tem estudado e debatido diversas formas de organizar e regulamentar a interface política-adiministração neste meio e como identificar as conseqüências das amplas mudanças nas estruturas de poder da sociedade para a democracia.
Coerência política é uma grande preocupação em vários países. No Reino Unido, um dos maiores dilemas no programa “Modernising Government White Paper” foi a busca por caminhos para conduzir o fazer política de uma forma mais ampla e coerente. Este problema tem eco em vários outros países e, provavelmente, crescerá.
Políticos e cidadãos acham cada vez mais difícil identificar qual é, realmente, a questão política mais relevante em meio a tantas inquietações. Eles geralmente não conseguem descrever os problemas políticos como eles são vivenciados na vida diária ou quando buscam encontrar soluções adequadas e coerentes para, por exemplo, crimes juvenis. A centralização do Gabinete de procedimentos, a criação de “oficinas de pensamento” e de comitês inter-deparmentais para formular políticas entre setores são algumas da respostas encontradas por vários países para encontrar a equação ideal. Outros buscam a resposta para este dilema através da promoção de uma abordagem mais complexa da política, fazendo as pessoas e os processos transcenderem aos limites organizacionais.
Nos Países Baixos, uma política intencional de aumentar a mobilidade entre os funcionários civis pode ser parte da mesma tendência. Um número de países está introduzindo programas de treinamento para aproximar servidores civis e criar um sentimento de “pertencer” a mesma família.
A distribuição coerente dos serviços é igualmente importante para muitos países. O Canadá, a Austrália, assim como muitos outras nações européias, têm introduzido “one-stop-shops” - a criação de um local onde as pessoas podem encontrar várias coisas ao mesmo tempo- e, em alguns casos, uma integração ainda mais radical das funções do governo. No Reino Unido, “times de usuários” avaliam a eficiência dos serviços públicos com o objetivo de detectar falhas e assim poder prestar serviços aos cidadãos de uma forma que seja mais relevante para eles do que para a administração.
Com a difusão da Tecnologia da Informação a possibilidade de evoluir cresce sensivelmente. A conseqüência radical do e-governo é a desintegração virtual das estruturas e dos processos tradicionais. Mesmo ainda necessitando de uma divisão funcional do trabalho na administração pública, a forma mais eficiente de conduzir um negócio, nós podemos agora criar pontes entre as diferentes agências, níveis e setores mais facilmente, vencendo os limites de espaço e de tempo. Isso permite aos cidadãos interagir com o governo de uma maneira coerente - e em horários e locais de acordo com as suas preferências individuais. Tecnologia é apenas uma pequena parte disto - para poder explorar por completo essas novas ferramentas nós necessitamos de uma abordagem ampla do governo.
A tendência que chamo de “Mapa Geral” nos leva a olhar para fora da administração pública e a mapear a inteira rede de interações envolvendo governo, mercados e sociedade civil. A divisão clássica entre políticos e administração, nos setores políticos, e a divisão funcional do trabalho crescentemente tem de transcender em pensamento e em ação na medida em que eles podem limitar nossas habilidades de procurar uma solução nova e melhor. Por último, nós estamos cansados de nos movermos de onda em onda de modas em gerenciamento e, por isso, em vez de seguir essa tendência muitas vezes frustrante, nós estamos nos movendo no sentido de abordagens gerais para alcançar a excelência na administração pública.
Ao contrário dos anos 80, atualmente, nós estamos menos inclinados a olhar para as ferramentas da administração pública através de uma perspectiva ideológica. Governos conservadores e instituições Financeiras Internacionais, hoje em dia, concordam que uma boa administração - incluindo um governo eficiente e efetivo - é necessária para criar o crescimento econômico, mercados funcionando bem e sociedades estáveis com coesão social. Governos trabalhistas, em muitos países, estão privatizando. O Pragmatismo está difundindo-se e abrindo as portas para a responsabilidade flexível que está dando espaço para as mudanças atuais.
Hoje, a rigidez estrutural da clássica burocracia organizacional amedronta menos, embora nós nunca devêssemos subestimar o grau em que nós ainda precisamos e preservamos as tradicionais estruturas burocráticas.
A “Adocracia”, no senso geral da palavra, não é tomar o lugar, mas complementar as estruturas clássicas. Tarefas são temporariamente resolvidas em projetos de grupo, comitês interdepartamentais, por “czares” ou “forças-tarefas” diminuindo as linhas tradicionais de comando ou por grupos virtuais ligados através de networks eletrônicas.
Nós estamos virando Weber de cabeça para baixo: o indivíduo é geralmente mais importante que a estrutura da organização. No Ministério da Finança, na Dinamarca, nós temos feito disso uma habilidade para ajustar a estrutura organizacional a tarefas e capacidades humanas uma vez por ano. Isso reduz o drama da reorganização e cria o hábito de ver as estruturas temporariamente e procurar por permanência apenas nos objetivos de maximizar as performances individuais e organizacionais. A estrutura organizacional está se transformando em uma das muitas ferramentas de liderança.
Diminuir a rigidez da administração através da remoção das regras internas e regulamentações tem sido o ingrediente principal nos programas de reforma no mundo todo. Um exemplo famoso é o programa Reinventando o Governo nos Estados Unidos. O objetivo destes programas é obviamente liberar a criatividade dos administradores assim como dos trabalhadores em geral para que, dessa forma, eles possam agir com responsabilidade nos limites das regulamentações das estruturas.
Obviamente, reduzir as regras tradicionais e os regulamentos apenas irá funcionar se o controle das instituições também mudar sua abordagem. O movimento na direção do valor por dinheiro é parte da resposta, mas, na falta de regulamentos duros, há obviamente a necessidade de outras maneiras de prevenir o desperdício e a corrupção. Na maioria dos países isso tem levado ao crescimento do foco em valores e na ética nos serviços públicos. Alguns países têm produzido códigos detalhados de conduta, enquanto outros têm escolhido declarações de valores gerais e esforços de treinamentos.
A desregulamentação dos serviços civis tem geralmente significado uma maior flexibilidade em crescimento de carreiras, respondendo ao crescimento das demandas para as carreiras individuais desenhadas. Esta é uma falha comum em muitos países ultimamente.
Também, a avaliação da performance individual está tornando-se mais refinada e diferenciada na medida em que é crescentemente ligada a sistemas de pagamentos individuais e baseado na performance. Isto serve para o gerenciamento em particular, no qual a introdução de contratos de performance está agora mais difundida, mas, crescentemente, estes sistemas também cobrirão grupos mais amplos de funcionários públicos.
A administração pública é parte de múltiplas networks: uma network organizacional, uma humana e outra eletrônica. Elas estão trabalhando na produção de políticas, serviços e conhecimentos. Nós podemos escolher ser vítimas de fortes networks ou influenciar estrategicamente e gerenciar networks. Isso tudo tem a ver com o papel do governo em ampliar os sistemas de governar.
Através da criação de agências independentes ou através da contratação nós estamos criando novas relações, as quais precisam ser administradas. Gerenciar networks de clientes e de fornecedores é conhecidamente um aspecto vital para o gerenciamento do setor privado. E, sabiamente, nós estamos começando a perceber isso como um aspecto do governo público. Mecanismos de mercado funcionam quando as empresas competem. Mas quando um contrato é assinado, nós entramos em uma nova fase na qual o relacionamento com o fornecedor tem de ser administrado. A complexa tarefa de gerenciar múltiplos contratos e uma network com fornecedores, geralmente, é subestimada na administração pública.
A prestação de serviços e a implementação de políticas estão se alastrando crescentemente entre vários níveis do governo. Em muitos países, políticos nacionais abordam necessidades dos cidadãos e criam expectativas as quais governos locais precisam atender. Como nós gerenciamos esses relacionamentos e balançamos a autoridade local e central? Como nós lidamos com responsabilidades divididas em termos de finanças públicas, gerenciamento eficiente e responsabilidade democrática? Essas são questões importantes e que estão norteando muitos países, como é o caso da Alemanha no seu novo programa de reforma, e da França no seu continuo processo de “descentralização”.
Com as novas tecnologias, networks não são limitadas pelo tempo e pelo espaço. Elas transcendem limites organizacionais e nacionais, e desafiam as estruturas conhecidas e os processos da administração pública. Fazendo isso, elas criam um enorme potencial para melhorar os serviços e simplificar, proporcionando o uso-eficiente das administrações. Mas, novamente, nós precisamos abordar a questão de como gerenciar essas networks. O quanto longe estamos dispostos a ir assumindo o papel de organizações formais? E como nós podemos ter certeza de que a autoridade política e responsável ainda está presente na administração pública?
Parte do mapa geral estava vendo governo e administração pública no contexto dos cidadãos, mercados e sociedade. Isso acarreta em avaliar a administração pública - não apenas em termos de eficiência interna, mas também em termos de eficiência externa.
Isso significa dar aos cidadãos o papel principal na modelação dos governos para o futuro. Questões sobre democracia e responsabilidade estão reganhando terreno após um número de anos focados primeiramente na eficiência e satisfação dos clientes. Construir a confiança dos cidadãos através de um processo transparente e responsável e através do diálogo democrático é vital. Em países, como a França e a Noruega, têm havido um crescente interesse em elucidar e reforçar os direitos legais dos cidadãos.
Uma mudança crescente é como administrar as expectativas. Na reforma regulatória a questão é como criar sistemas de regulamentação para empresas e cidadãos dignos de confiança, legítimos e previsível. Na manutenção de serviços de bem-estar o desafio é administrar constantemente o crescimento das expectativas através da declaração de serviços e a oferta de responsabilidades dividida com os cidadãos. Conselhos de usuários e outras formas de democracia direta estão difundindo-se em muitos países hoje.
O amplo impacto das atividades governamentais, por exemplo, efeitos ambiental, social e cultural, também é introduzido como um padrão de avaliação. Na administração de Recursos Humanos dimensões sociais e éticas são importantes quando comparadas a um foco mais técnico em motivação através de sistemas de pagamento. Diversidade nos serviços públicos - em termos de gênero, étnico, idade e incapacidade física - é no momento uma prioridade em países como Reino Unido e Dinamarca.
E, finalmente, reinventar o governo não é apenas mudar palavras e mapas da administração. É conduzir um diálogo sério com os cidadãos sobre o papel do governo e as necessidades deles e da sociedade. Seja através de conselhos de usuários, pesquisas sobre a confiança do povo no governo, do Painel do Povo no Reino Unido, debates eletrônicos, audiência pública, foco em grupos e reuniões em cidades, como nos Países Baixos, Finlândia, França e Dinamarca - o cidadão não é mais limitado a ser apenas um usuário ou um consumidor. O cidadão é novamente a fonte de inspiração para novas políticas de desenvolvimento.
Se o cidadão é o rei - internamente na administração pública a dimensão humana é a chave. Nós todos precisamos atrair boas pessoas e, em muitos países, este é um desafio particular dado às mudanças demográficas que estão ocorrendo nestes anos.
Uma das chaves que parece estar atraindo pessoas eficientes é uma excelente liderança. Um grande número de países está embarcando em desenvolvimentos estratégicos e programas de treinamento para funcionários públicos. No Reino Unido, treinamentos conjuntos entre ministros e funcionários civis estão sendo planejados - mesmo se todos nós podemos ter alguma dificuldade em ver o senhor Humphrey e Hacker na mesma sala de aula!
Parte dos desafios em liderança está criando uma série de valores e um senso de direção que deixa espaço para a autonomia individual e a criatividade desde gerentes de nível médio a empregados. Em formatar a identidade das instituições governamentais através de declarações de visão e de valores a questão de política versos autoridade gerencial reaparece. E, em muitos países, tem havido um debate sobre como definir “valores comuns” para o setor público como um todo.
Um desafio especial, nestes anos, é que gerentes, em muitos países, terão de gerenciar pessoas quase todos os dias. Mesmo que muito possa ser feito através da criação de lugares de trabalho atrativos e de um espírito de lealdade entre empregados, nós devemos prever gerações com mais mobilidade ou funcionários jovens “zapping” no futuro. Isto pode até mesmo ser uma vantagem se nós formos capazes de gerenciar o fluxo de empregados se movendo nas nossas agências.
Conhecimento de gerenciamento é uma das formas de tentar controlar a rápida mobilidade. Isto significa não apenas investir em pessoas eficientes, mas também em formas der construir habilidades e dar suporte à criatividade em todos os níveis organizacionais. Trabalhar em networks, em projetos de grupo e mudar o espaço físico podem ser algumas das soluções, na medida em que estas estratégias já foram testadas em vários países. O uso da TI para obter e dividir conhecimentos é uma forma de criar estabilidade e continuidade nos níveis da organização - e uma forma de evitar reinventar a roda!
Qualidade administrativa é sobre isso tudo. Uma pesquisa sobre os funcionários do governo na Dinamarca, há alguns anos atrás, mostrou que a percepção de uma atrativa agência entre os empregados foi fortemente influenciado pela imagem pública da organização, que é novamente influenciada pela qualidade da performance do trabalho. Nós todos precisamos estar orgulhosos do que estamos fazendo - nós precisamos ser capazes de contar a nossa família e aos nossos amigos sobre a nossa missão na vida. Isto talvez seja mais importante para a nova geração do que isto tem sido para a nossa.
Isso é também parte do motivo porque qualidade administrativa é importante. Se nós podemos aumentar a qualidade do trabalho, nós podemos melhorar a percepção do setor público entre cidadãos e políticos. E se nós podemos melhorar a imagem geral, nós podemos ter pessoas melhores, que podem ajudar a melhorar ainda mais a qualidade. Este círculo de melhoria da qualidade é o que todos estamos procurando.
Por Adam Wolf, Ministro da Finança da Dinamarca Presidente da OECD
Comitê de Administração Pública (PUMA)
Este foi o discurso do Ministro das Finanças da Dinamarca na Primeira
Conferência sobre Qualidade na Administração Pública na União Européia.