Relações Internacionais

Sérgio Pistone

۩. A dicotomia soberania estatal-anarquia internacional como fundamento da distinção entre relações internas e relações internacionais

A expressão Relações  internacionais indica, nos termos mais genéricos, o complexo das relações que intermedeiam entre os Estados, entendidos quer como aparelhos quer como comunidades; implica a distinção da esfera específica das Relações internacionais da esfera das relações internas dos Estados. Tal distinção está, com efeito, associada, mesmo a nível do sentir comum, à idéia de que existem importantes elementos de diferença entre as relações internas e as Relações internacionais. Isto nos põe, portanto, diante da necessidade preliminar de esclarecer rigorosamente tais diferenças, isto é, de estabelecer um critério qualitativo de distinção das duas esferas de relações.

Esse critério não poderá fundar-se na diversidade dos atores, ou seja, pôr essencialmente a diferença no fato de que, no contexto das Relações internacionais, os atores seriam os Estados, enquanto, no das relações internas, os atores seriam os indivíduos e os sujeitos coletivos não estatais, como os partidos, os sindicatos, as empresas, etc.

Com efeito, junto com os Estados, possuem também um papel importante nas Relações internacionais organismos de índole internacional (ONU, NATO e outros sistemas de alianças internacionais, COMECON, OPEC, etc.), organismos integrativos como as comunidades européias, grupos de pressão como as empresas multinacionais e as internacionais partidárias e sindicatos, organizações como a OLP e por aí afora.

Esse critério também não pode basear-se essencialmente na diferença relativa ao conteúdo, porque, no contexto internacional como no interno, existem relações de conteúdo político, econômico, social, cultural, etc., de caráter cooperativo ou conflituoso e, atendendo só a este aspecto, não se revelam diferenças tão claras e evidentes que possam servir de base a um clarificador critério de distinção.

Na realidade, tal critério não pode senão referir-se essencialmente ao modo diverso como as relações internas e internacionais se regulam, ou seja, ao fato de que, enquanto as primeiras se desenvolvem normalmente sem o recurso à violência, que é monopólio da autoridade soberana, as segundas se desenvolvem "à sombra da guerra" (R. Aron), isto é, envolvem a possibilidade permanente da guerra ou da sua ameaça, quando não sua experiência freqüente.

O conceito fundamental de onde se há de partir é que, se a Soberania, ou monopólio internacional da força, é o poder de garantir, em última instância, a eficácia de um ordenamento jurídico, sendo por isso a garantia da manutenção de relações pacíficas dentro do Estado, ela é também, por outro lado, a causa da guerra nas relações entre os Estados (Kant). No contexto internacional, a soberania do Estado significa na realidade que ele não está sujeito a leis que lhe sejam impostas por uma autoridade supra-estabelecida, dotada do monopólio da força; significa, por outras palavras, a existência de uma situação anárquica.

Não podendo, pois, os contrastes que surgem nas Relações internacionais ser resolvidos mediante decisão de um poder soberano capaz de impor um ordenamento jurídico eficaz, os Estados recorrem, em última análise, à prova de força, vendo-se obrigados, em vista da constante possibilidade de tal situação, a armarem-se uns contra os outros ou, se não puderem confiar só em suas armas, a apoiarem-se nas armas alheias. Está aqui, portanto, a raiz profunda da política de potência, da guerra, do imperialismo, entendido esse no seu contexto mais geral, quer como expansão dos Estados mais fortes em detrimento dos Estados ou povos mais débeis, quer como imposição da vontade e dos interesses daqueles a estes.

Este conceito das Relações internacionais e da sua diferença quanto às relações internas não é desmentido pela existência de um direito internacional, que muitos juristas consideram um ordenamento originário, plenamente vinculador para quantos lhe estão sujeitos. Na realidade, se analisam as normas do direito internacional sob o aspecto, não da sua validade, mas da sua eficácia, fica fora de dúvida que essa repousa, em última instância, na vontade que tiverem os destinatários de as acatar.

O fato de que a determinados organismos internacionais, como a ONU, seja reconhecida pelos seus membros a faculdade de conhecer das contendas entre as nações e de cominar sanções, não modifica os termos da questão, se considera que, salvo casos totalmente secundários, a execução de sanções desse gênero leva à guerra, que é o contrário do direito. Tudo isto significa que, enquanto tem sentido afirmar serem as relações dos homens dentro do Estado reguladas pelo direito, uma afirmação desse tipo não tem qualquer fundamento, se referida às Relações internacionais, onde o direito internacional, conquanto desempenhe aí um papel preciso, pelas razões que mais adiante serão melhor esclarecidas, possui essencialmente a função de servir de instrumento das políticas externas dos Estados, determinadas pelo jogo dos interesses e das relações de força.

Se é claro que a diferença realmente essencial que existe entre as Relações internacionais e as internas diz respeito ao modo como elas se regulam, será possível compreender como tal diferença estrutural influi também em seu conteúdo. Em substância, se excetuarmos as situações de profunda crise institucional ou até de guerra civil, existe dentro do Estado um grau de certeza e de previsibilidade nas relações entre os homens que, mesmo sendo relativo, visto haver sempre também dentro do Estado uma esfera não eliminável de relações antijurídicas, é, de qualquer modo, qualitativamente diverso da natureza estruturalmente aleatória que caracteriza as Relações internacionais.

Estas, com efeito, além de estarem subordinadas ao êxito das guerras, tornam-se mais difíceis mesmo nos momentos de paz (ou melhor, de trégua), estando sempre de algum modo sujeitas à necessidade da segurança militar, que, como esclarece a teoria da Razão de Estado, possui um valor prioritário em relação aos princípios jurídicos, morais, políticos e econômicos, considerados, no entanto, imperativos, quando não está em jogo a segurança.

A situação estrutural de anarquia que caracteriza as Relações internacionais é, por outro lado, igualmente relevante quanto aos atores que operam nesse contexto. Se é verdade, como vimos, que aqui, ao lado dos Estados, desempenham também um papel importante atores não estatais, se é verdade que tais atores têm um papel decisivo e a iniciativa num grande número de crises e de conflitos internacionais (pense-se nas empresas multinacionais), também é verdade, por outro lado, que, quando se chega às provas de força, não são eles que as levam a efeito, mas os Estados, que monopolizam a força, e os resultados dessas provas são afinal avaliados segundo a influência que eles têm na vida dos Estados envolvidos. O que indica que os Estados são, se não os únicos, certamente os atores decisivos no contexto das Relações internacionais.

O raciocínio baseado na dicotomia "soberania estatal-anarquia internacional", é necessário ainda precisar, não é absolutamente válido; o é em relação ao contexto histórico específico e determinado, conquanto de grandes dimensões e importância, caracterizado pela existência dos modernos Estados soberanos (ou de entidades a eles assemelhadas). Na realidade, só onde existe o fenômeno de uma pluralidade de Estados soberanos é que se pode distinguir, em sentido estrito, uma esfera de relações internas, ou seja, subordinadas à soberania, de uma esfera de Relações internacionais, isto é, desenvolvidas entre entidades soberanas, não subordinadas a uma autoridade superior.

Em concreto, o contexto histórico que corresponde de modo paradigmático a estes requisitos é o da Europa moderna (depois também o do mundo inteiro, com a afirmação no século XX de um sistema mundial de Estados e a generalização em todo o mundo das formas do Estado moderno). A Europa moderna começou a formar-se em conseqüência das transformações operadas entre o fim da Idade Média e a paz de Westfália (1648), que representa, ao mesmo tempo, um momento decisivo no processo de realização e consolidação do monopólio da força dentro do Estado, o momento em que se reconhece formalmente, de modo geral, a soberania absoluta do Estado no plano internacional, e também aquele em que se definem oficialmente as bases do direito internacional, ou seja, do direito destinado a regular as relações entre os Estados soberanos.

Com esta situação contrastam, de forma paradigmática, por razões apostas, tanto a condição medieval de dispersão da soberania, onde, não existindo nenhuma autoridade efetivamente soberana, é extremamente problemático, se não impossível, distinguir as relações internas das internacionais, quanto a época em que o império romano dominou de forma quase completa a área da civilização clássica mediterrânea, depois de nela haver eliminado todo o Estado ou povo independente.

Mas existe, ao contrário, uma certa analogia entre a Europa moderna e a situação das cidades-Estados da antiga Grécia, no período do seu maior florescimento e da sua independência. A mesma semelhança se encontra também nos principados italianos do século XV. Em geral, os contextos históricos caracterizados pela existência durável de uma pluralidade de Estados soberanos constituem os modelos de referência indispensáveis na análise de situações embrionárias ou intermediárias que emergem em diversos contextos históricos e culturais.

Deve-se, enfim, observar, para concluir este ponto, que as conseqüências vinculadas à atual existência de uma pluralidade de Estados soberanos estão fadadas a desaparecer, caso se chegue à criação de um único Estado mundial.