Inquérito policial: considerações gerais

Julio Fabbrini Mirabete

۩. Persecução penal
 

Praticado um fato definido como infração penal, surge para o Estado o jus puniendi, que só pode ser concretizado através do processo. É na ação penal que deve ser deduzida em juízo a pretensão punitiva do Estado, a fim de ser aplicada a sanção penal adequada. Para que se proponha a ação penal, entretanto, é necessário que o Estado disponha de um mínimo de elementos probatórios que indiquem a ocorrência de uma infração penal e de sua autoria.

O meio mais comum, embora não exclusivo, para a colheita desses elementos é o inquérito policial. Tem este por objeto, assim, "a apuração de fato que configure infração penal e respectiva autoria, para servir de base à ação penal ou às providências cautelares" (1). Nos termos do artigo 4° do CPP, cabe à polícia judiciária, exercida pelas autoridades policiais, a atividade destinada à apuração das infrações penais e da autoria por meio do inquérito policial, preliminar ou preparatório da ação penal. À soma dessa atividade investigatória com a ação penal promovida pelo Ministério Público ou ofendido se dá o nome de persecução penal (persecutio criminis).

Com ela se procura tornar efetivo o jus puniendi resultante da prática do crime a fim de se impor ao seu autor a sanção penal cabível. Persecução penal significa, portanto, a ação de perseguir o crime. Assim, além da idéia da ação da justiça para punição ou condenação do responsável por infração penal, em processo regular, inclui ela os atos praticados para capturar ou prender o criminoso, a fim de que se veja processar e sofrer a pena que lhe for imposta.
 

۩. Polícia judiciária
 

(Polícia, do grego politeia, que significa “administração da cidade”) (polis).

A Polícia, instrumento da Administração, é uma instituição de direito público, destinada a manter e a recobrar, junto à sociedade e na medida dos recursos de que dispõe, a paz pública ou a segurança individual. Segundo o ordenamento jurídico do País, à Polícia cabem duas funções: a administrativa (ou de segurança) e a judiciária. Com a primeira, de caráter preventivo, ela garante a ordem pública e impede a prática de fatos que possam lesar ou pôr em perigo os bens individuais ou coletivos; com a segunda, de caráter repressivo, após a prática de uma infração penal recolhe elementos que o elucidem para que possa ser instaurada a competente ação penal contra os autores do fato.

Na nova Constituição Federal se afirma que a "segurança pública" é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos órgãos policiais que discrimina: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis e polícias militares e corpos de bombeiros auxiliares (art. 144).

A ordem pública encerra, porém, um contexto maior, no qual se encontra a noção de segurança pública, como estado anti-delitual, resultante da observância das normas penais, com ações policiais repressivas ou preventivas típicas, na limitação das liberdades individuais. Por isso dispõe do poder de polícia, que é uma faculdade da Administração Pública, "um conjunto de atribuições da Administração Pública, indelegáveis aos particulares, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidentes não só sobre elas, como também em seus bens e atividades". Cabe ao Conselho Nacional de Segurança Pública - CONASP -, criado pelo Decreto n° 2.169, de 4-3-97, formular a Política Nacional de Segurança Pública, estabelecer diretrizes, elaborar normas e articular a coordenação da Política Nacional de Segurança Pública etc.

Também de acordo com a Constituição Federal, às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as "funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares" (Art. 144, § 4°). Não há realmente diferença entre essas funções, de apuração de infrações penais e de polícia judiciária, mas, diante da distinção estabelecida na norma constitucional pode-se reservar a denominação de polícia judiciária, no sentido estrito, à atividade realizada por requisição da autoridade judiciária ou do Ministério Público ou direcionada ao Judiciário (representação quanto à prisão preventiva ou exame de insanidade mental do indiciado, restituição de coisas apreendidas, cumprimento de mandados de prisão etc.).

Originariamente, o artigo 4° do CPP mencionava o exercício das autoridades policiais no território das respectivas "jurisdições", embora as funções exercidas pela Polícia Judiciária sejam sempre, em caráter estrito, administrativas e não jurisdicionais, sendo ela mero auxiliar da Justiça, atuando na área de sua circunscrição. Por isso, em nova redação dada ao citado artigo, dispôs: "A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria" (art. 1° da Lei n° 9.043, de 9-5-1995).

Dispõe a Constituição Federal que é função institucional do Ministério Público exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar da União e dos Estados que deve estabelecer a organização, as atribuições e o estatuto da Instituição no âmbito federal e estadual (art. 129, VII c. c. art. 128, 5°). Trata-se de norma constitucional de eficácia limitada ou reduzida, porque não tem aptidão para produzir, por si mesma, todos os seus efeitos essenciais, devendo ser regulamentada por leis complementares.

Por estas deverá ser regulada a fiscalização da polícia judiciária, não em toda as suas atividades, pois não se permite pelos dispositivos citados poderes gerais de tutela nem ascendência hierárquica ou disciplinar do Ministério Público sobre as polícias civil ou militar, mas para se prever mecanismos de controle in genere no sentido de assegurar a colheita de elementos seguros, de forma lícita, para a instauração do devido processo legal.

Esse controle externo deve se orientar no sentido de se verificar se estão sendo corretamente apurados os fatos materiais e empregados os métodos legais para a sua completa elucidação. Devem ser estabelecidas normas que possibilitem a fiscalização dos Distritos Policiais e cadeias públicas anexas, dos livros obrigatórios da Polícia, dos boletins e talões de ocorrência etc., bem como o exame minucioso das atividades dos organismos policiais e a apuração das suas atividades ilegais ou irregulares (a prática de tortura, a colheita ilícita de prova, a omissão frente a ilícitos penais principalmente quando praticados por pessoas poderosas etc.).

Os atos de investigação destinados à elucidação dos crimes, entretanto, não são exclusivos da polícia judiciária, ressalvando expressamente a lei a atribuição concedida legalmente a outras autoridades administrativas (art. 4°, do CPP). Não ficou estabelecida na Constituição, aliás, a exclusividade de investigação e de funções da Polícia Judiciária em relação às polícias civis estaduais. Tem o Ministério Público legitimidade para proceder investigações e diligências, conforme determinarem as leis orgânicas estaduais.

É, aliás, de sua atribuição, "acompanhar atos investigatórios junto a organismos policiais ou administrativos, quando assim considerarem conveniente à apuração de infrações penais, ou se designados pelo Procurador-Geral" e "assumir a direção de inquéritos policiais, quando designados pelo Procurador-Geral" onde não haja Delegado de Polícia de carreira (art. 15, incs. III e V, da Lei Complementar n° 40, de 14-12-1981 LONMP). Pode, inclusive, intervir no inquérito policial em face da demora em sua conclusão e pedidos reiterados de dilação de prazos, pois o Parquet goza de poderes investigatórios e de auxílio à autoridade policial.

Ao juiz também é cedida a função investigatória no inquérito judicial referido na Lei de Falências (arts. 103 e ss). As comissões parlamentares de inquérito (CPIs) têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58, § 3°, da CF), tendo sua atuação regulamentada atualmente pela Lei n° 1.579, de 18 de março de 1952, que disciplina o inquérito parlamentar. O Código de Processo Penal Militar prevê o inquérito policial militar (IPM).

Prevê-se a possibilidade de inquérito em determinadas infrações ocorridas nas áreas alfandegárias (art. 33, b, da Lei n° 4.771, de 15-9-1965). Criou-se também o inquérito civil, presidido pelo órgão do Ministério Público e destinado a propositura da ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens de direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (Lei n° 7.347, de 24-7-85). Há, por fim, disposições sobre o inquérito em caso de infração penal cometida na sede ou dependência do STF (art. 43 do RISTF), por Juiz de Direito (art. 33, parágrafo único, da LONM)(1) e por Promotor de Justiça (art. 20, parágrafo único, da LONMP).

As investigações particulares, salvo em casos específicos, não encontram amparo no ordenamento jurídico. A Lei n° 3.099, de 24-2-57, permite a colheita de informações comerciais ou particulares, mas veda a prática de quaisquer atos ou serviços estranhos à sua finalidade e os que "são privativos das autoridades policiais", devendo os investigadores absterem-se de atentar contra a inviolabilidade ou recato dos lares, a vida privada ou a boa fama das pessoas (art. 3°). Não podem, assim, extrapolar o seu campo de ação para o crime. A constituição e as atividades de empresas de prestação de serviços de segurança privada estão reguladas pela Portaria n° 992, de 25-10-95, do Diretor do Departamento de Polícia Federal, publicada no DOU de 31-10-95.
 

۩. Conceito, natureza e finalidade do inquérito policial
 

Inquérito policial é todo procedimento policial destinado a reunir os elementos necessários à apuração da prática de uma infração penal e de sua autoria. Trata-se de uma instrução provisória, preparatória, informativa, em que se colhem elementos por vezes difíceis de obter na instrução judiciária, como auto de flagrante, exames periciais etc.

Seu destinatário imediato é o Ministério Público (no caso de crime que se apura mediante ação penal pública) ou o ofendido (na hipótese de ação penal privada), que com ele formam sua opinio delicti para a propositura da denúncia ou queixa. O destinatário mediato é o Juiz, que nele também pode encontrar fundamentos para julgar. Diz o artigo 12 do CPP que "o inquérito policial acompanhará a denúncia ou queixa, sempre que servir de base a uma ou outra".

O inquérito policial não é indispensável ao oferecimento da denúncia ou da queixa. Deduz-se do artigo citado que podem elas ser oferecidas mesmo sem fundarem-se nos autos de investigação oficial. O artigo 27 do CPP, aliás, dispõe que qualquer do povo pode provocar a iniciativa do MP fornecendo-lhe, por escrito, informações sobre o fato e a autoria e indicando o tempo, o lugar e os meios de convicção. Os artigos 39, § 5°, e 46, § 1°, acentuam-se que o órgão do MP pode dispensar o inquérito. Por isso, se tem decidido que, tendo o titular da ação penal em mãos os elementos necessários ao oferecimento da denúncia ou queixa, o inquérito é perfeitamente dispensável. Mesmo quanto à ação privada, portanto, pode ser ela instaurada independentemente da realização do inquérito policial desde que o ofendido ou seu representante legal tenha recolhido os elementos necessários à propositura da ação (documentos, declarações, perícias particulares etc.).

Não é o inquérito "processo", mas procedimento administrativo informativo, destinado a fornecer ao órgão da acusação o mínimo de elementos necessários à propositura da ação penal. A investigação procedida pela autoridade policial não se confunde com a instrução criminal, distinguindo o Código de Processo Penal o "inquérito policial" (arts. 4° a 23) da "instrução criminal" (arts. 394 a 405). Por essa razão, não se aplicam ao inquérito policial os princípios processuais já mencionados, nem mesmo o do contraditório. Constitui-se em um dos poucos poderes de autodefesa que é reservado ao Estado na esfera da repressão ao crime, com caráter nitidamente inquisitivo, em que o réu é simples objeto de um procedimento administrativo, salvo em situações excepcionais em que a lei o ampara (formalidades do auto de prisão em flagrante, nomeação de curador a menor etc.).

O inquérito policial, conforme a hipótese, pode ser instaurado de ofício por portaria da autoridade policial e pela lavratura de flagrante, mediante representação do ofendido, por requisição do juiz ou do Ministério Público e por requerimento da vítima.
 

۩. Características do inquérito policial
 

As atribuições concedidas à polícia no inquérito policial são de caráter discricionário, ou seja, têm elas a faculdade de operar ou deixar de operar, dentro, porém, de um campo cujos limites são fixados estritamente pelo direito. Lícito é, por isso, à autoridade policial deferir ou indeferir qualquer pedido de prova feito pelo indiciado ou ofendido (art. 14), não estando sujeita a autoridade policial à suspeição (art. 107).

O ato de polícia é auto-executável pois independe de prévia autorização do Poder Judiciário para a sua concretização jurídico-material. Não se trata, porém, de atividade arbitrária, estando submetida ao controle jurisdicional posterior, que se exerce através do habeas corpus, mandado de segurança e de outros remédios específicos.

O inquérito policial é um procedimento escrito, já que destinado a fornecer elementos ao titular da ação penal. Dispõe o artigo 9° do CPP que "todas as peças do inquérito policial serão, num só processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade". Embora não esteja sujeito a formas indeclináveis, como pode servir de base para a comprovação da materialidade do delito, a decretação da prisão preventiva etc., exige-se algum rigor formal da peça investigatória nas hipóteses do interrogatório (art. 6°, V), da prisão em flagrante (arts. 304 e ss) etc.

O inquérito policial é ainda sigiloso, qualidade necessária a que possa a autoridade policial providenciar as diligências necessárias para a completa elucidação do fato sem que se lhe oponham, no caminho, empecilhos para impedir ou dificultar a colheita de informações com ocultação ou destruição de provas, influência sobre testemunhas etc. Por isso dispõe a lei que "a autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade" (art. 20 do CPP).

Como já se afirmou, o sigilo no inquérito policial, necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade, tem ação benéfica, profilática e preventiva, tudo em benefício do Estado e do cidadão. O sigilo não se estende ao Ministério Público, que pode acompanhar os atos investigatórios (art. 15, III, da LOMP, Lei Orgânica do MP, Lei Complementar 40/81), nem ao Judiciário. O advogado só pode ter acesso ao inquérito policial quando possua legitimatio ad procedimentum e, decretado o sigilo em segredo de Justiça, não está autorizada a sua presença a atos procedimentais diante do princípio da inquisitoriedade que norteia nosso Código de Processo Penal quanto à investigação. Pode, porém, manusear e consultar os autos, findos ou em andamento (art. 7°, XIII e XIV, do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil).

Diante do art. 5°, LXIII, da Constituição Federal, que assegura ao preso a assistência de advogado, não há dúvida que poderá o advogado, ao menos nessa hipótese, não só consultar os autos do inquérito policial mas também tomar as medidas pertinentes em benefício do indiciado, acompanhando a produção da prova e requerendo as providências e diligências necessárias à sua defesa, sob o crivo da autoridade policial, que poderá, fundamentadamente, deferi-las ou não.

Na hipótese de crime que se apura mediante ação penal pública, a abertura do inquérito policial é obrigatória pois a autoridade policial deverá instaurá-lo, de ofício, assim que tenha a notícia da prática da infração (art. 5°, I). É também indisponível, pois, uma vez instaurado regularmente, em qualquer hipótese, não poderá a autoridade arquivar os autos (art. 17).
 

۩. "Competência"
 

Salvo as exceções legais, a competência para presidir o inquérito policial é deferida, em termos agora constitucionais, aos delegados de polícia de carreira, de acordo com as normas de organização policial dos Estados. Ressalve-se que a palavra "competência” é empregada, na hipótese, em sentido amplo, como a "atribuição" a um funcionário público para as suas funções.

Essa atribuição é distribuída, de um modo geral, de acordo com o lugar onde se consumou a infração (ratione loci), em obediência à lei processual que se refere ao "território" das diversas circunscrições. O artigo 22, do CPP, porém, dispõe que "no Distrito Federal e nas comarcas em que houver mais de uma circunscrição policial, a autoridade com exercício em uma delas poderá, nos inquéritos a que esteja procedendo, ordenar diligências em circunscrições de outra, independentemente de precatório ou requisições, e bem assim providenciará, até que compareça a autoridade competente, sobre qualquer fato que ocorra em sua presença, noutra circunscrição".

O artigo 4°, aliás, não impede que a autoridade policial de uma circunscrição (Estado ou Município) investigue os fatos criminosos que, praticados em outro local, hajam repercutido na de sua competência, pois os atos de investigação, por serem inquisitoriais, não se acham abrangidos pela regra do artigo 5°, LIII, da nova Constituição Federal, segundo a qual ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente. Inquérito não é "processo" e a divisão de atribuições entre as autoridades policiais objetiva não mais que a conveniência do próprio serviço, o que significa que as investigações encetadas por determinada Delegacia podem ser por outras avocadas ou realizadas.

Nada impede, também, que se proceda à distribuição da competência em razão da matéria (ratione materiae), ou seja, levando-se em conta a natureza da infração penal. Em vários Estados se tem criado delegacias especializadas para investigação sobre crimes determinados (homicídios, roubos etc.).

A competência para o inquérito policial que envolva titulares de prerrogativa de função cabe ao próprio foro do titular (STF, STJ, TJ etc.).
 

۩. Valor probatório
 

Como instrução provisória, de caráter inquisitivo, o inquérito policial tem valor informativo para a instauração da competente ação penal. Entretanto, nele se realizam certas provas periciais que, embora praticadas sem a participação do indiciado, contêm em si maior dose de veracidade, visto que nelas preponderam fatores de ordem técnica que, além de mais difíceis de serem deturpados, oferecem campo para uma apreciação objetiva e segura de suas conclusões.

Nessas circunstâncias têm elas valor idêntico ao das provas colhidas em juízo. O conteúdo do inquérito, tendo por finalidade fornecer ao Ministério Público os elementos necessários para a propositura da ação penal, não poderá deixar de influir no espírito do juiz na formação de seu livre convencimento para o julgamento da causa, mesmo porque integra os autos do processo, podendo o juiz apoiar-se em elementos coligidos na fase extrajudicial.

Como bem assinala Silvio Di Filippo, de acordo com o princípio do livre convencimento que informa o sistema processual penal, as circunstâncias indicadas nas informações da polícia podem constituir elementos válidos para a formação do convencimento do magistrado. Certamente, o inquérito serve para colheita de dados circunstanciais que podem ser comprovados ou corroborados pela prova judicial e de elemento subsidiário para reforçar o que for apurado em juízo. Não se pode, porém, fundamentar uma decisão condenatória apoiada exclusivamente no inquérito policial, o que contraria o princípio constitucional do contraditório. Essa conclusão ficou reforçada com as garantias processuais estabelecidas pela Constituição de 1988, embora já presente na jurisprudência.
 

۩. Vícios
 

Sendo o inquérito policial mero procedimento informativo e não ato de jurisdição, os vícios nele acaso existentes não afetam a ação penal a que deu origem. A desobediência a formalidades legais podem acarretar a ineficácia do ato em si (prisão em flagrante, por exemplo), mas não influi na ação já iniciada, com denúncia recebida. Eventuais irregularidades podem e devem diminuir o valor dos atos a que se refiram e, em certas circunstâncias, do próprio procedimento inquisitorial globalmente considerado, merecendo consideração no exame do mérito da causa. Contudo, não se erigem em nulidades, máxime para invalidar a própria ação penal subseqüente.
 

۩. Juizados de instrução
 

O juizado de instrução é o instrumento destinado à apuração das infrações penais sob a presidência de um juiz. A função da Polícia, nesse caso, fica reduzida a prender os infratores e a apontar os meios de prova, inclusive testemunhal, cabendo ao "juiz instrutor", como presidente do procedimento, a colher todos os elementos probatórios à instruir a ação penal.

Tem-se entendido que esse sistema de instrução preparatória seria impraticável em nosso país, dada a extensão do território e as dificuldades de locomoção, o que só poderia ser evitado quebrando-se a unidade do sistema, isto é, adotando-se para as capitais e sedes de comarca em geral o juizado de instrução, ou de instrução única, e o atual sistema do inquérito para as áreas do interior.

Várias sugestões para a sua instituição no país, inclusive quando da elaboração do vigente Código de Processo Penal, malograram. As objeções ao sistema, acolhido por outros países, como a França, não são concludentes e a nova Constituição Federal não impede a criação de juizados de instrução pelos próprios Estados (arts. 24, X e XI, e 98, I).