Funções essenciais à justiça: o Ministério Público

Professor Cândido Rangel Dinamarco

۩.  Ministério Público e interesse público
 

O Ministério Público é por definição a instituição estatal predestinada ao zelo do interesse público no processo. O interesse público que o Ministério Público resguarda não é o puro e simples interesse da sociedade no correto exercício da jurisdição como tal - que também é uma função pública - porque dessa atenção estão encarregados os juizes, também agentes estatais eles próprios. O Ministério Público tem o encargo de cuidar para que, mediante o processo e o exercício da jurisdição, recebam o tratamento adequado certos conflitos e certos valores a eles inerentes.

Aceitando a premissa de que a Constituição e a lei são autênticos depositários desses valores, proclama aquela que ao Ministério Público incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127). São indisponíveis, antes de todos, os direitos e interesses transindividuais qualificados como difusos, coletivos ou individuais homogêneos, cuja transgressão é capaz de trazer abalos mais ou menos sensíveis ao convívio social, ou impactos de massa (Barbosa Moreira).

O Ministério Público tem o encargo de patrocinar os interesses públicos primários, que remontam à sociedade como tal e a seus valores - e não os secundários, cujo titular é o Estado pro domo sua, ou seja, como pessoa jurídica. Ao Ministério Público é categoricamente vedado o patrocínio de entidades estatais (art. 129, inc. IX). Constitui aberração a intervenção do Ministério Público em causas nas quais é parte urna entidade estatal, só pela presença destas no processo.

A presença do Ministério Público no processo civil é ditada pela relevância desses valores e pela total inconveniência política de autorizar o juiz a instaurar processos por iniciativa própria, ou a envolver-se apaixonadamente em teses controvertidas, ou a empenhar-se com a combatividade de uma parte na busca ou produção de provas (inércia da jurisdição). Tais funções são atribuídas ao Ministério Público, que não tem funções jurisdicionais e portanto suas iniciativas processuais e a empenhada busca de provas não turbarão a serenidade e imparcialidade daquele que irá julgar (Liebman). E porque estão em jogos certos valores reputados essenciais, que o sistema não quer que fiquem à margem da tutela oferecida mediante o processo, a atuação processual do Parquet é reputada essencial à jurisdição (Const. arts. 127 ss.).

۩. As funções institucionais e os impedimentos fundamentais da Instituição
 

Partindo desses conceitos, o art. 129 da Constituição Federal enuncia as funções institucionais do Ministério Público. Na área da jurisdição civil, a mais destacada delas é a legitimidade ativa à ação civil pública endereçada à tutela do patrimônio público e social, do meio-ambiente e de outros direitos difusos e coletivos (art. 129, inc. III). Avultam entre estes os direitos e interesses relacionados com as relações de consumo.

As últimas palavras desse dispositivo, falando em outros direitos difusos e coletivos, têm o duplo significado (a) de, valendo como norma de encerramento, caracterizar como meramente exemplificativo o rol posto no inc. III e (b) de estabelecer que são necessariamente difusos ou coletivos os direitos e interesses ali especificados e postos sob a tutela do Ministério Público. Para melhor eficiência no exercício da ação civil pública e para evitar o ajuizamento de ações civis públicas imprudentes ou injustas, a Instituição dispõe do poder de instaurar e dirigir, antes de propô-las, o inquérito civil público; esse poder inclui o de expedir notificações, exigir comparecimentos, requisitar documentos etc. (Const., art. 129, incs. III e VI; lei n. 7.347, de 24.7.85, art. 84, 14 etc.).

A Constituição Federal legitima ainda o Ministério Público, no campo cível, a promover judicialmente o respeito dos entes estatais aos direitos constitucionalmente assegurados (art. 129, inc. II), a ter a iniciativa da ação declaratória de inconstitucionalidade ou da representação para fins interventivos (art. 129, inc. IV; v. também-art. 103, inc. VI) e a promover a proteção às populações indígenas (art. 129, inc. V).

Ao enunciar tais funções institucionais, a Constituição Federal apenas esboçou o quadro das hipóteses do interesse público cujo zelo lhe quis confiar. As disposições específicas contidas nos diversos incisos constituem mera exemplificação e não um numerus clausus, porque o próprio art. 129 estabelece uma norma de encerramento mediante a qual põe a cargo do Ministério Público outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade (inc IX).

Abre, com isso, caminho para que a lei confira ao Ministério Público outras funções que, sendo endereçadas ao zelo do interesse público primário, não contrariem os objetivos da Instituição, definidos ao longo de uma história de aprimoramentos. Essa lei será fundamentalmente o Código de Processo Civil, mas não só. As funções que diversas leis federais estabelecem consistem na legitimatio para oficiar como autor em alguns casos bem definidos e para, em outros, intervir em processos alheios (legitimidade ad interveniendum).

Fora das hipóteses tipificadas no art. 129 constitucional e em leis compatíveis com a finalidade da Instituição, a Constituição Federal nega legitimidade ao Ministério Público. Ela reserva aos advogados o patrocínio de interesses individuais em geral (art. 133), devendo prevalecer a regra da legitimidade exclusiva de cada qual para a defesa judicial de seus direitos (sempre, representado por advogado) (CPC, art. 64). Para a assistência jurídica integral aos necessitados, ela designa as defensorias públicas (art. 134; v. ainda art. 5s, inc. LXXIV). Para a defesa do Estado, a Advocacia-Geral da União e as Procuradorias estaduais (art. 134, caput e par.).

A lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, inclui entre as legitimidades do Ministério Público Federal a de propor demandas visando à "anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado" (art. 25, inc. IV, letra b). Tal é uma autêntica ação popular travestida de ação civil pública e, por invadir o espaço constitucionalmente reservado ao cidadão, contraria os objetivos institucionais da Instituição (Const., art. art. 5^o, inc. LXXIII).
 

۩. A legitimidade do Ministério Público, em normas infraconstitucionais
 

A lei federal rege os casos de legitimidade principal do Ministério Público, ou seja, os casos em que o autoriza a oficiar como parte principal. Esses casos integram o quadro amplo das ações civis públicas, algumas das quais já antigas no direito brasileiro - como a iniciativa da representação por inconstitucionalidade de leis (Const., art. 103, inc. V), de demandas destinadas à anulação do casamento em alguns casos (CC, art. 208, par., inc. II) ou à dissolução de sociedades desviadas da finalidade estatutária (dec-lei n. 9.085, de 25.3.46).

Modernamente, no movimento de abertura às tutelas coletivas surgiram novas ações civis públicas amparadas constitucionalmente, definidas em lei federal e destinadas à tutela do meio-ambiente, do consumidor, dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico, da criança e do adolescente etc. (LACP, arts. 14 e 5^o, caput e § 3^o; CDC, art. 82, inc. I; lei n. 8.069, de 13.7.90, arts. 201 e 210). Todas essas novas legitimidades são rigorosamente limitadas ao patrocínio de interesses transindividuais, nunca individuais.

A locução ação coletiva tem o mesmo significado que ação civil pública, mas há autores que estabelecem alguma distinção entre elas.

Também por lei federal são definidas as hipóteses em que o Ministério Público terá legitimidade para intervir no processo civil pendente entre outros - seja apoiando uma das partes litigantes e no interesse direto dela, seja oficiando como mero fiscal da lei e, portanto, desvinculado do interesse individual de qualquer desses sujeitos.

No primeiro desses casos, ele é um interveniente com a configuração de assistente de um dos litigantes, atuando com o objetivo de ajuda (CPC, art. 50) e sendo indireta sua aplicação à defesa do interesse público (assistência aos presos, aos incapazes, aos obreiros em causas acidentárias, etc.: CPC, art. 82, inc. l etc.). A razão de interesse público que legitima tais intervenções é a exigência de um contraditório equilibrado e efetivo (Antonio Celso de Camargo Ferraz), o qual está ameaçado sempre que uma das partes seja presumivelmente mais fraca que a outra.

Na segunda hipótese, a atenção do Ministério Público dirige-se de modo direto ao interesse da sociedade como um todo ou de alguma comunidade - e por isso é que se diz que, em tais hipóteses, ele é um custos legis, ou fiscal da lei: zela pelo império desta e pela efetividade das disposições que contém. É essa sua posição quando intervém em causas envolvendo relações de família ou registros públicos (CPC, art. 82, inc. I; LRP, art. 109 etc), em processos de mandado de segurança, na falência ou concordata, em ações populares, em ações civis públicas promovidas por outra entidade, em ações diretas de inconstitucionalidade etc. (LMS, art. 10; LF, art. 15, inc. II, art. 35, art. 35 etc.; LACP, art. 54, § 1^o; etc.).

Exerce o Ministério Público, ainda, funções extraprocessuais de assessoria e conciliação, sendo por lei dotados de eficácia de título executivo extrajudicial os acordos que contarem com seu referendum (lei n. 9.099, de 26.9.92, art. 57, par.).

Quer sendo autor em ação civil pública, quer intervindo como assistente de algum sujeito ou como fiscal da lei, o Ministério Público é sempre municiado dos poderes e faculdades ordinariamente pertinentes às partes em geral, sendo intimado de todos os atos do processo, podendo produzir provas em geral e devendo participar de audiências e até recorrer. (CPC, arts. 81 e 83). Em todos esses casos ele é parte, ainda que às vezes parte secundária. É um sofisma a ironia consistente em apontar o suposto paradoxo de uma parte imparcial, nos casos em que ele oficia como fiscal da lei - porque ser parte não significa necessariamente ser parcial e portanto a imparcialidade não compromete o conceito de parte.

Ser parte é ser sujeito do processo, quer postulando para si ou em apoio às postulações de outrem, quer em beneficio direto da comunidade: o critério para a qualificação de um sujeito como parte é a presença na relação processual, com a titularidade e gozo das situações ativas e passivas inerentes a esta (poderes, faculdades, ônus, deveres, sujeição à autoridade do juiz etc.).

Corretamente, os tribunais brasileiros negam legitimidade ao Ministério Público para recorrer de sentença que julga improcedente a ação de separação ou divórcio promovida pelo cônjuge, porque elas versam sobre interesses personalíssimos e a reiteração da pretensão perante os tribunais deve depender sempre da vontade da parte.

۩. Posição institucional
 

Na ordem constitucional brasileira, o Ministério Público não integra o Poder Judiciário. É incluído entre as instituições essenciais ao exercício da jurisdição, mas jurisdição ele não exerce e sequer administrativamente é ligado à Magistratura por qualquer vínculo. Constituições precedentes colocaram-no como integrante do Judiciário ou do Executivo, mas também a este ele não deve pertencer porque não tem objetivos relacionados com as funções de governo.

Na técnica da separação dos Poderes do Estado, ao Governo tocam missões bem diferentes das do Ministério Público. Elas são diretamente ligadas à promoção do bem-estar social mediante obras infra-estruturais relacionadas com o ensino, saúde, transporte, segurança interna e defesa externa, economia e finanças etc. e, de um modo geral, à definição política dos rumos do Estado. Nada disso está a cargo do Ministério Público, o qual é teleologicamente definido pela fórmula contida no art. 127 e pelas funções institucionais arroladas no art. 129 da Constituição Federal.

Assim destacado de qualquer dos Poderes do Estado (seria um quarto poder?), o Ministério Público como um todo tem sua identidade própria e sua independência, similares ao autogoverno da Magistratura. Tem chefia própria e ampla autonomia para a organização interna de serviços e administração, elabora sua proposta orçamentária e goza de exclusividade na proposta de leis sobre cargos de promotores de justiça e auxiliares (Const., art. 127, §§ 2^o e 3^o).

Não-obstante essa independência, o sistema brasileiro de freios e contrapesos constitucionais vincula o Ministério Público, em alguma medida, à autoridade do Chefe do Executivo (federal ou estadual, conforme o caso), de quem é sempre a competência para nomear o procurador-geral que chefiará a Instituição por determinado período (Const., art. 128, § 14).
 

۩. Garantias e impedimentos -princípios –responsabilidade
 

O Ministério Público recebe regência básica de duas leis federais, que são a Lei Orgânica do Ministério Público Federal e a Lei Orgânica do Ministério Público - esta, responsável pelos fundamentos das Instituições estaduais do Ministério Público (respectivamente, lei compl. n. 75, de 20.5.93 e lei n. 8.625, de 12.2.93).

Ao traçar o perfil do Ministério Público, a Constituição Federal estabelece como seus princípios institucionais a unidade e indivisibilidade e a independência funcional (art. 127, § 1^o).

O primeiro desses princípios manda que se trate o conjunto de promotores e procuradores da justiça como um corpo só, considerando-se que as manifestações de cada um deles são impessoais e constituem manifestações da própria Instituição e não de seus agentes. As funções de um promotor podem ser legitimamente exercidas por outro, naturalmente com observância das limitações hierárquicas.

Daí o poder, que tem o Procurador-Geral, de avocar inquéritos ou substituir promotores de justiça ou procuradores por outros, em casos específicos (Cintra-Grinover-Dinamarco). Esse poder foi questionado em doutrina, por infringência à afirmada garantia do promotor natural, inerente ao devido processo legal (Paulo César Pinheiro Carneiro).

O princípio constitucional da independência funcional imuniza o promotor de justiça a injunções internas e externas. A independência dos agentes do Ministério Público é fator de sua dignidade pessoal e profissional e é por isso que a Constituição lhes assegura o tríplice predicado da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, à moda do trato que tradicionalmente dedica aos juízes (art. 128, §§ 5^o).

Assegura também critérios objetivos para ingresso e progressão na carreira, sempre em relativa paridade com a Magistratura (art. 129, § § 3^o e 4^o, c/c art. 93, inc. II; v. ainda LOMP, arts. 40, inc. IV e 61, inc. I).

Tanto quanto o magistrado, o promotor de justiça não recebe as garantias constitucionais de independência como privilégios corporativistas, mas como penhores da dignidade da Instituição e das funções que exerce. Elas devem, por isso, ser temperadas e associadas a certos impedimentos, estabelecidos e legitimados em vista desse objetivo institucional e não pessoal. É esse o intuito com que a Constituição Federal proíbe promotores e procuradores de exercer a advocacia, 5 de prestar serviços de patrocínio judicial ou consultoria a entes públicos, de auferir honorários, percentuais ou participação em custas, de assumir outra função pública (salvo uma de magistério), de ter atividades político-partidárias (Consta, arts. 128, § 5^o, e 129, § 3^o).

A imparcialidade do promotor de justiça deve obrigá-lo a não se curvar sequer diante dos interesses do Estado. É indispensável ter altivez suficiente para contrariá-los e, muito mais, para contrariar, sempre que for o caso, também os interesses dos dirigentes estatais. Deve ainda infundir-lhe no espírito o trato respeitoso e sereno dos casos em que busca a tutela relativa aos interesses indisponíveis da sociedade ou de grupos: desmereceriam a Instituição eventuais atitudes personalistas de seus integrantes, que por vaidade ou sensacionalismo promovessem medidas exacerbadas e dolorosas a dano de pessoas nem sempre envolvidas realmente em condutas anti-sociais ou antiéticas.

Sempre com o objetivo de configurar um Ministério Público respeitoso e digno, o Código de Processo Civil estabelece a responsabilidade civil dos promotores de justiça por danos causados dolosa ou culposamente no exercício da função pública (art. 85). Eles incorrem também na responsabilidade objetiva estabelecida pelo art. 811 do Código de Processo Civil, sempre que a parte venha a sofrer dano por conta de medidas urgentes patrocinadas pelo Ministério Público. Além disso, por imposição do art. 37, § 6^o da Constituição Federal, responde objetivamente o Estado por todos esses danos ou despesas decorrentes da atuação do Ministério Público, quer causados culposamente, quer sem culpa.

Essa responsabilidade inclui a de pagar honorários advocatícios quando o Ministério Público sucumbe em ações civis públicas, ou ações coletivas (cfr. art. 20 CPC, não excepcionado, quanto ao Ministério Público, pelo art. 17 LACP). Mas o Superior Tribunal de Justiça já proferiu algumas decisões em sentido contrário.

۩. Organização institucional
 

Porque essenciais ao exercício da jurisdição, as funções do Ministério Público são exercidas perante todos os organismos judiciários do país. Nos termos da lei e da Constituição Federal, há (a) o Ministério Público Federal, que oficia perante cada uma das Justiças da União e perante os tribunais de superposição (Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça) e (b) os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios, junto às respectivas Justiças. Em nenhum caso o Ministério Público e organizado como pessoa jurídica: ele é sempre um organismo integrante da entidade estatal a que pertença (União, Estados, Distrito Federal).

O Ministério Público da União ramifica-se em unidades de serviço representadas pelo próprio Ministério Público Federal (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Justiça Federal), pelo Ministério Público Eleitoral, pelo Ministério Público da Justiça do Trabalho e pelo Ministério Público Militar. Tais entidades, integrantes de uma instituição só, estão sob a Chefia do Procurador-Geral da República, que o Presidente da República nomeia entre os integrantes dos quadros da carreira para uma investidura de dois anos; tanto a nomeação quanto a excepcional destituição antes de vencido o prazo sujeitam-se à aprovação do Senado Federal (Const., art. 128, §§ 1^o e 2^o).

O Ministério Público dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios, legitimados a exercer funções perante as Justiças locais, têm por chefe o Procurador-Geral da Justiça, que o Governador nomeia e destitui segundo regras análogas àquelas referentes ao Ministério Público Federal (Const., art. 128, § 3^o). Cabendo a cada uma das unidades federadas legislar a respeito de seu Parquet (Const., art. 128, § 5^o), os Estados especificam as respectivas estruturas internas, podendo instituir órgãos diferenciados de administração, órgãos auxiliares, atribuir competências ao Colégio de Procuradores, criar um Conselho Superior, distribuir atribuições entre promotores de justiça especializados etc.

A carreira e as progressões funcionais, nos Ministérios Públicos locais, são regidas por normas também análogas às que se endereçam à Magistratura, nos termos do que dispõem as legislações dos Estados e a do Distrito Federal (Const., art. 129, § 3^o). Os níveis funcionais também são análogos, principiando com o cargo de promotor de justiça substituto e culminando com o de procurador de justiça, que oficia perante os tribunais (promoções por merecimento ou antigüidade).

Por disposição contida em lei federal, é também indispensável que os Estados mantenham ao menos um promotor de justiça perante cada juizado especial cível, sob pena de inviabilidade deste (lei n. 9.099, de 26.9.92, art. 56).