Anotações de Direito Constitucional I - Instituto OCW Br@sil - OCW Brasil

A tripartição dos poderes foi uma idéia acalentada durante o Constitucionalismo Histórico do século XVII como uma forma de se contrapor ao Absolutismo Monárquico. No entanto, a noção de divisão dos poderes do Estado em suas funções básicas já estava presente em Aristóteles (Política). Durante o Liberalismo a idéia de tripartição foi fundida às idéias de Constituição escrita e de Declaração de Direitos, dentro do projeto de ascensão ao poder da burguesia. Os poderes do Estado foram divididos em suas funções básicas. Essas partes vincularam-se umas às outras através de um sistema de freios e contrapesos (checks and balances). Esse sistema é o que prevalece na grande maioria dos países que adotam a democracia do tipo ocidental. Contudo, a formulação, melhor acabada em Montesquieu, nunca deixou, rigorosamente, de ser apenas um arquétipo teórico. A História sempre assistiu à constante intervenção de um poder em outro.

Para Montesquieu o Poder Legislativo teria a função típica de elaborar as leis. Contudo, historicamente, extrapolou essa função, passando também a exercer funções de controle político e funções financeiras. A cada uma dessas funções passou a corresponder um poder (poder legislativo “strictu sensu”, poder político, poder financeiro) ([1]).

O primeiro Parlamento da História surge na Inglaterra, ainda durante a Idade Média. Inicialmente, a primeira função do Poder Legislativo foi a financeira: o poder de aprovar os impostos propostos pelo rei e verificar seus gastos. Gradativamente, o exercício desse poder-função, provocou o alargamento das responsabilidades do Legislativo, aproximando-o das que tem hoje. Atualmente exerce suas funções financeiras auxiliado pelos Tribunais de Constas, órgãos desvinculados do Sistema Judiciário, cuja atribuição é a de fiscalizar as contas do Poder Executivo.

Durante o Império houve uma tentativa de criar os tribunais de contas. Contudo, eles somente vieram a ser criados em 1890, após o advento da República, por obra de Rui Barbosa; mais tarde foram definitivamente institucionalizados pela Constituição de 1891. Na Constituição de 1988 os tribunais de contas estão previstos nos artigos 71, 72 e 73.

Há no país tribunais de contas: na União, em todos os estados e nos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro. Os pareceres dos tribunais são indicativos, sem poder vinculante. É o órgão legislativo quem dá a última palavra sobre as contas de um governo, podendo aprová-las, ou não, independente da decisão do TC.

Ao apreciar e julgar as contas do Poder Executivo, o Legislativo já está exercendo o Poder de Controle Político. Contudo não é a única expressão dessa função. O Controle Político é o mais intenso poder do Legislativo no Regime Parlamentarista. Já no Presidencialismo esse poder é atenuado, sem deixar de ser exercido. Pode ser feito individualmente, por cada um dos parlamentares, ou de forma colegiada, nos plenários e comissões. Nos plenários, os parlamentares o exercem quando discutem as contas do governo, ou quando convocam uma autoridade do Executivo para depor.

O controle pelas comissões está previsto no artigo 58 da Constituição.

As comissões permanentes, ou temáticas, são instituídas por regimento interno de cada casa legislativa. Em geral, todas têm uma Comissão de Constituição e Justiça e uma Comissão de Orçamento e Finanças. As comissões provisórias, ou temporárias, as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), devem tratar de um assunto específico, por tempo determinado.

O controle político está explícito na competência constitucional do Congresso Nacional, exposto em seus artigo 49 a 52.

O controle político é absolutamente livre para “julgar” ([2]) dentro de um enfoque exclusivamente político, não cabendo recurso judicial. Isso ficou claro em 1992, quando o Senado cassou o mandato do então presidente Fernando Collor de Mello, valendo-se da Lei 1.079 de 1950, que regulamenta o processo de impeachment.

O impeachment é um processo e um julgamento de caráter eminentemente político, onde o plenário da casa legislativa julga os crimes de responsabilidade dos governantes. Está regulamentado pela Lei 1059/50. Esse julgamento pode ser discricionário, mas nunca arbitrário ([3]). O “crime político” deve ser entendido como um “deslize político” e não sob a noção de crime estabelecida no Código Penal; o uso da palavra crime é apenas uma transposição. A Constituição de 1988 prevê em seu Artigo 85 alguns atos do presidente da República que são considerados crimes de responsabilidade. No entanto, esse artigo é muito genérico, permitindo uma ampla análise discricionária de seus termos. A interpretação de suas proposições é deixada nas mãos dos agentes políticos.

Segundo os Artigos 51, inciso I e 52, incisos I e II, podem sofrer processo de impeachment por crime de responsabilidade, sendo julgados pelo Senado Federal: o Presidente e o Vice-Presidente da República, os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União. No caso dos Ministros, caso o crime não seja conexo, ele será julgado pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

O processo de impeachment traz em seu bojo quatro responsabilidades: Penal, Civil, Administrativa e Política. O fim de uma CPI produz um relatório que é enviado ao Ministério Público, que tem poder para cobras as responsabilidade Penal, Civil e Administrativa. Já a responsabilidade Política pode ser exigida por qualquer cidadão junto à Câmara dos Deputados.

O processo contra o Presidente da República, o Vice-Presidente, ou os ministros, começa com uma espécie de “pronúncia”, como está previsto no Artigo 51, inciso I, após a autorização da Câmara para o início do “processo”. Este é encaminhado ao Senado, a quem compete realizar o julgamento. Os outros cargos (Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União) são julgados privativamente pelo Senado, sem a necessidade de autorização da Câmara. A pena para os crimes políticos, independentemente da responsabilidade civil, penal ou administrativa, é a perda do cargo e a cassação dos direitos políticos por oito anos.

É o poder-função mais conhecido, segundo o qual as casas legislativas têm a atribuição de elaborar as leis segundo um Processo Legislativo. Será visto em tópico específico.

O Poder Legislativo, segundo o número de câmaras, pode ser Unicameral ou Bicameral. O Federalismo brasileiro criou uma estrutura trina de poder (Federal, Estadual e Municipal). Na esfera federal é bicameral enquanto nas outras é unicamenral. Historicamente o bicameralismo pode ser encontrado em quatro formas distintas:

a) Bicameralismo Aristocrático - uma casa dos nobres, câmara alta, e uma casa dos comuns, câmara baixa.

b) Bicameralismo Federativo / Federal - nasceu a partir de um texto legal original que estabelecia uma federação com estados-membros gozando de certa autonomia. Uma das casas representa proporcionalmente o povo, enquanto a outra representa os estados-membros paritariamente.

c) Bicameralismo sistemático ou de Moderação - a função do Senado é servir como um elemento moderador entre os deputados, representantes do povo, e o Poder Executivo. Como exemplos podem ser citados o Senado na França e Itália e o brasileiro durante a vigência da Constituição Imperial.

d) Bicameralismo Técnico - o Senado é um órgão técnico com representantes escolhidos entre os cidadãos de notório saber específico. Um exemplo disso foi o Senado da Áustria nos anos 30, uma câmara corporativa.

O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; cada legislatura ([4]) terá a duração de quatro anos. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário, que elegerão três Senadores, com mandato de oito anos. A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

a) Privativa do Congresso Nacional - Artigo 48, exercida através de Leis Ordinárias, quando a Constituição não pedir Lei Complementar.

c) Privativa da Câmara dos Deputados - Artigo 51, Resoluções da Câmara dos Deputados.

A garantia é a imunidade; prerrogativa exclusiva concedida aos parlamentares a fim de executarem com autonomia e independência, sem nenhum tipo de pressão. As imunidades são criadas pela Constituição Federal em razão do interesse público e, assim, um instituto irrenunciável pelo princípio da indisponibilidade do Direito Público.

a) Liberdade de Discussão - os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos (Artigo 53, “caput”, Constituição Federal).

b) Liberdade Contra a Prisão - desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa (Artigo 53, § 1º, Constituição Federal). O indeferimento do pedido de licença ou a ausência de deliberação suspende a prescrição enquanto durar o mandato (§ 2º). No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa. (§ 3º).

Além dessas, os parlamentares têm a garantia do sigilo de suas fontes (Artigo 53, § 5º) e exclusão de incorporação militar (Artigo 53, § 6º).

As limitações a eles impostas estão expressas no Artigo 54. O Artigo 55 prevê as situações em que os parlamentares podem perder o mandato: “Perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado”.

As espécies normativas, elaboradas pelo processo legislativo, previstas na Constituição Federal são: “I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções”(Artigo 59).

Os Decretos, Portarias, Resoluções, Atos Normativos, não fazem parte das normas criadas pelo processo legislativo. São expressão do poder de regulamentação do Poder Executivo. Originariamente, todo Decreto ([5]) visava regulamentar a lei à qual ele estava vinculado.

A apresentação de uma proposta de emenda constitucional poderá ser feita: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (Artigo 60, incisos I, II e III). A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio (Artigo 60 § 1º).

A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (Artigo 60 § 2º). A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (Artigo 60 § 3º). As emendas constitucionais não passam pela sanção presidencial, pois são uma expressão do Poder Constituinte, hierarquicamente superior ao Poder Executivo. A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (Artigo 60 § 5º); sessão legislativa entendida como um ano de legislatura.

É também o Artigo 60, § 4º, que estabelece as Cláusulas Pétreas, aquelas que somente podem ser alteradas durante o Processo Constituinte. Não podem ser alteradas:

Historicamente, as constituições anteriores garantiam apenas como cláusulas pétreas a Forma Republicana e a Federação.

A noção de lei complementar nasceu em 1961, durante a crise política que engendrou a experiência política parlamentarista republicana. O ato que criou o Parlamentarismo, Emenda Constitucional n° 4, de 02/09/61, em seu artigo 22 estabelecia que o sistema parlamentar de governo somente poderia ser alterado mediante leis votadas nas duas casa do Congresso, pela maioria absoluta de seus membros.

a) Formal - nos termos do Artigo 69 da Constituição Federal, as leis complementares são aprovadas por maioria absoluta ([6]). Já as leis ordinárias, segundo o Artigo 47, salvo disposição constitucional em contrário, são tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos membros das casas legislativas.

b) Material - a lei complementar, segundo o parágrafo único do Artigo 59, sempre trata de matéria especificada expressamente na Constituição Federal, enquanto a lei ordinária trata de todo os outros temas não expressos.

No todo o resto, as duas espécies não diferem. São tratadas pelo Artigo 61 da Constituição.

A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe: I - a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; II - ao Presidente da República; III - ao Supremo Tribunal Federal; IV - aos Tribunais Superiores; V - ao Procurador-Geral da República, e VI - aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos;

e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública.

Segundo o Artigo 61, § 2, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

O surgimento do Estado Intervencionista, surgido após a crise de 1929, redesenhou o esquema clássico de divisão dos Poderes. O intervencionismo exigiu que o Poder Executivo pudesse dar respostas rápidas às questões econômicas e sociais. Essa necessidade provocou o surgimento de institutos para que o Executivo legislasse.

A medida provisório apareceu pela primeira vez na Constituição da Itália de 1949. Lá, em um regime parlamentarista, a medida representa um instrumento do primeiro-ministro para agilizar a administração.

No Brasil, o instituto foi criado pela Constituição de 1988, estando previsto no Artigo 62: “em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei ([7]), devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes”.

O texto constitucional não impôs limites às Medidas Provisórias quanto à matéria. Exceto naquilo que foi destinado às leis, tudo pode ser matéria das Medidas Provisórias. O texto também não previu a possibilidade de reedição das medidas, mas não as proibiu formalmente. Dessa forma, por um costume constitucional, o Poder Executivo adotou a prática das reedições. Atualmente, tramita no Congresso Nacional uma proposta de emenda constitucional que limita a possibilidade de reedição e aumenta o prazo de vigência das Medidas Provisórias.

Lei Delegada é o poder concedido a outrem para que realize determinadas tarefas. No caso do Direito Público, delegação é quando um órgão público concede algumas de suas competências para outro órgão. Na Constituição de 1988 as leis delegadas estão previstas no artigo 68: “as leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício”.

Em suma, é um ato do Poder Executivo legislando sobre matéria específica, autorizado por uma resolução do Poder Legislativo. No texto Constitucional estão previstas as limitações às leis delegadas no Artigo 68, § 1º: “não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos”.

Os instituto da lei delegadas, dada a necessidade de um trâmite específico, previsto no Artigo 68, § 3º, não é utilizado. Para o Poder Executivo é mais simples apresentar um projeto de lei e submetê-lo ao Legislativo.

São atos legislativos do Congresso Nacional pelos quais este delibera sobre matéria de sua competência exclusiva (Artigo 49), na forma do processo legislativo ordinário, exceto quanto à sanção e ao veto, que não existem.

As resoluções podem ser do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados ou do Senado, diferentemente dos Decretos Legislativos. As resoluções são tomadas segundo procedimentos previstos nos respectivos regimentos internos. Tratam geralmente das matérias “interna corporis”; porém, podem tratar da matérias “externa corporis”, inclusive por determinação constitucional. Como, por exemplo, o que está previsto no Artigo 155, § 2°, incisos IV e V.

De uma forma geral, os projetos de lei são apresentados na Câmara dos Deputados, onde iniciam sua tramitação. A única exceção diz respeito aos projetos apresentados pelos senadores.

Quando o início da tramitação se dá na Câmara ela passa a ser chamada de Câmara de Iniciação e o Senado Câmara de Verificação.

Segundo o Artigo 64, §§ 1º e 2°, o Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Se a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em até 45 dias, sobre a proposição, ela será incluída na ordem do dia, ficando em primeiro lugar frente aos demais assuntos, até que seja votada.

O Instrumento do Regime de Urgência foi criado pela Constituição de 1988 em substituição ao Decurso de Prazo, estabelecido pela Constituição de 1967, alterada pela Emenda número 1. Pelo Decurso de Prazo, a matéria com esse pedido que não fosse votada dentro de 45 dias seria considerada aprovada, seguindo para sanção presidencial. Caso o Senado Federal faça alterações em um projeto de lei proposto pela Presidência da República, a das emendas do pela Câmara dos Deputados deve ser feita no prazo de dez dias.

Os prazos previstos não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.

Segundo o Artigo 65, o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado caso seja rejeitado. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.

Sanção é a concordância do chefe do Poder Executivo em relação a um projeto de lei aprovado no Poder Legislativo, transformando-o em lei. Veto é oposto da sanção; isto é, é a discordância, total ou parcial, quanto a um projeto aprovado pelo Legislativo. A Lei somente existe após a sanção de um projeto de lei ou após a derrubada de um veto presidencial pelo Congresso.

A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que poderá sancioná-lo ou vetá-lo (Artigo 66). O veto poderá ser total ou parcial e deverá ser feito no prazo de 15 dias úteis, contados da data do recebimento, decorrido esse prazo, o silêncio do Presidente da República importará sanção. Caso haja o veto, o Presidente tem 48 horas para comunicar o Presidente do Senado Federal seus motivos. O motivo do veto pode ser:

a) Jurídico - aquele que se baseia na inconstitucionalidade do projeto de lei (uma espécie de controle constitucional).

O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, não sendo permitido o veto a uma palavra.

O veto será apreciado em sessão conjunta (Congresso Nacional), dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. A Constituição de 1967, alterada pela Emenda n° 1, de 1969, previa um quorum qualificado de 3/5 para a derrubada dos vetos presidenciais. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido de 30 dias, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, à frente de toda e qualquer deliberação, até sua votação final, exceto quanto às medidas provisórias.

Promulgação é o ato pelo qual se certifica a existência da lei, gerando a presunção relativa de sua correção e validade.

A promulgação pode se dar após a sanção do Presidente da República ao projeto de lei. Outro momento é quando da derrubada de um veto. Se o veto não for mantido, a lei será enviada, para promulgação, ao Presidente da República.

Se a lei não for promulgada dentro de 48 horas pelo Presidente da República, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. Caso este não queira, ou não possa promulgar a lei, a doutrina diz que qualquer autoridade pública pode fazê-lo, uma vez que esse ato é apenas administrativo e não legislativo.

É o ato pelo qual uma lei é tornada pública, sendo reproduzida nos órgãos de imprensa oficiais. A publicação gera a presunção absoluta que todos conhecem a lei. Na verdade, o que se publica nos órgãos oficiais não é a lei, mas sim sua promulgação e o texto da mesma.

Originariamente, a separação de poderes concede ao Executivo a “força social” e a execução das leis fora das questões judiciárias. O Judiciário Administra a execução da lei nos casos conflituoso, quando solicitado. Já o Executivo exerce a administração da lei em situação não conflituosa, sem solicitação. O Poder Legislativo na separação de poderes assume uma anterioridade e uma superioridade funcional sobre os outros dois.

[1] Poder é um vocábulo equívoco, pode ser entendido como Poder, órgão, estrutura, ou como poder, função, atividade.

[2] Usa-se o verbo julgar para os crimes de responsabilidade; contudo. esse processo é político e não judicial.

[3] Poder Arbitrário é aquele exercido contra as leis, acima das leis, sem leis ou fora das leis; é um poder anti-jurídico. Poder Discricionário é aquele exercido dentro do leque de possibilidades permitidas pela lei. O poder será mais discricionário quanto menor for a vinculação das leis.

[4] Legislatura - período em que um mesmo corpo de parlamentares legisla.

[5] Decreto é o ato normativo do chefe do Poder Executivo, no uso do poder regular, regulamentando uma lei ou um fato enquanto a lei não existe.

[6] Definições de Maioria:

a) Maioria Absoluta - é mais da metade do total de membros da casa legislativa.

b) Maioria Relativa - é mais da metade do total de membros da casa legislativa presentes em um determinado momento.

c) Maioria Qualificada - é qualquer número estabelecido acima da maioria absoluta.

d) Maioria Simples - é a maioria relativa desde que presentes a maioria absoluta; ou de outra forma, é mais da metade da maioria absoluta.

[7] É preciso fazer uma distinção: Lei Formal é aquela que foi criada pelo devido processo legislativo. Lei Material é todo e qualquer ato do Poder Executivo, não realizado em um processo legislativo, que age como se fosse uma lei, produzindo os mesmos efeitos.

* FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves - Curso de Direito Constitucional. Ed. Saraiva.