Responsabilidade civil das Pessoas Jurídicas

Sílvio de Salvo Venosa

Direito Civil - Parte Geral

۩. Introdução

A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado é responsável na esfera civil, contratual e extracontratual.

No campo do direito contratual, tem aplicação o art. 389 (antigo, art. 1.056) do Código, ficando o devedor, pessoa natural ou jurídica, responsável por perdas e danos, no descumprimento da obrigação ou no inadimplemento parcial. O atual Código acrescentou que, nesse caso, além das perdas e danos, o devedor responderá também com juros e atualização monetária segundo índices oficiais, bem como por honorários de advogado. A referência aos honorários de advogado deve ser recebida com certa reserva, porque não haverá honorários se não houver efetiva atividade desse profissional. A matéria deveria ter sido explicitada na lei civil. A nova lei também não se refere à proporcionalidade desses honorários, o que leva a crer que deva ser utilizada a lei processual a esse respeito, a qual fixa a porcentagem de 10 a 20% sobre o valor do principal na obrigação (art. 20, § 3^o, do CPC).

Na esfera extracontratual, a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado decorre do art. 927 (antigo, art. 159) do Código Civil, no tocante às associações sem intuitivo de lucro. Quanto às sociedades com intuito lucrativo, sua responsabilidade extracontratual deriva da interpretação dos arts. 1.521, 1.522 e 1.523 do Código Civil de 1916, levando-se em conta que a jurisprudência estende os casos de responsabilidade. No vigente Código a matéria vem disciplinada nos arts. 932 e 933. O art. 15 do Código de 1916 e o art. 43 do atual estatuto estabelecem a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público interno.

A responsabilidade extracontratual das pessoas jurídicas de direito público por danos causados a particulares pelos órgãos ou funcionários oferece nuanças especiais.

O atual Código é expresso naquilo que a jurisprudência já de há muito solidificara, em obediência a princípio constitucional: "As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo" (art. 43).

A responsabilidade é sempre ligada ao conceito de obrigação; resulta do comportamento do homem, omissivo ou comissivo, que tenha causado modificação nas relações jurídicas com seu semelhante, com conteúdo patrimonial.

Se, por um ato do agente, há prejuízo resultante de infringência de contrato entre as partes, estaremos diante da responsabilidade contratual. Se não há vínculo contratual entre o causador do dano e o prejudicado, a responsabilidade é extracontratual. A doutrina moderna tende a equiparar as duas modalidades, pois ontologicamente não há diferença. Para efeito de estudo, no atual estágio do direito positivo brasileiro, a distinção deve ser mantida, pelo que dispõem os arts. 389, 393 e 927 do atual Código (antigo, arts. 1.056 a 1.058 e 159).

A responsabilidade civil, portanto, resulta de um dano, direto ou indireto, causado a patrimônio de terceiro, por dolo, culpa ou simples fato, que deve ser ressarcido. A responsabilidade civil não exclui a responsabilidade criminal, se o fato é descrito como delito, mas coexiste com ela.

Por essa conceituação, a responsabilidade civil desdobra-se em direta, quando recai sobre o próprio autor do ato lesivo, ou indireta, quando incide sobre uma pessoa, por ato praticado por seu representante, mandatário ou por quem, enfim, a lei dispõe ser responsável.

Responsabilidade objetiva e responsabilidade subjetiva são duas outras divisões da matéria. Esta última é sempre lastreada na idéia central de culpa (lato sensu). A responsabilidade objetiva resulta tão-só do fato danoso e do nexo causal, formando a teoria do risco. Por essa teoria, surge o dever de indenizar apenas pelo fato de o sujeito exercer um tipo determinado de atividade.

Nosso Código Civil de 1916 perfilou-se à teoria subjetiva. O Código de 2002 coloca a responsabilidade subjetiva como regra geral, mas o art. 927, parágrafo único, inova ao permitir que o juiz adote a responsabilidade objetiva no caso concreto, não somente nos casos especificados em lei, mas também quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. Sobre essa nova dimensão da responsabilidade objetiva em nosso direito, discorremos no volume dedicado à responsabilidade civil.

No direito privado, entre nós, em princípio, há necessidade de culpa. Contudo, com a crescente publicização do direito privado, a responsabilidade objetiva vem ganhando terreno. Nos confrontos entre particular e Estado, avulta de importância a responsabilidade objetiva que atende melhor à reparação dos danos e à eqüidade.

Portanto, para o Direito só importarão em responsabilidade civil os fatos ou atos do homem que geram prejuízo econômico, ainda que o dano seja apenas de cunho moral.

A responsabilidade exclusivamente moral, de conhecimento do leigo, não é objeto do Direito. Desta última devem ocupar-se outras ciências sociológicas afins, tais como a Religião e a Ética.

Não podemos, porém, negar afinidade entre a responsabilidade jurídica e a responsabilidade moral. O domínio da Moral é mais extenso do que o domínio do Direito, porque "desembaraçado de qualquer fim utilitário, o que não acontece com o direito, cuja função é fazer prevalecer a ordem e assegurar a liberdade individual e harmonia de relações entre os homens" (Dias, 1979:14).

A idéia central da responsabilidade civil é a reparação do dano. Por meio dessa reparação restabelece-se o equilíbrio na sociedade. A reparação do dano e os meios conferidos pelo direito para se concretizar essa reparação outorgam aos membros da sociedade foros de segurança.

O conceito e o fundamento de responsabilidade civil são, portanto, essencialmente dinâmicos. O jurista e o legislador do final do século XX não podem encarar a reparação do dano da forma que faziam seus pares do início do século. Em sede de responsabilidade civil e reparação do dano, quer no campo da culpa, quer no campo do risco, o legislador e o julgador devem ter em mente sempre dois parâmetros: a indenização deve ser suficiente para restabelecer o equilíbrio da relação; não pode, porém, ser exagerada, a ponto de depauperar o causador do dano e de tolher suas atividades, sua iniciativa, vindo a causar desequilíbrio a pretexto de reparar outrem. Isso é tanto verdadeiro para as pessoas naturais, como para as pessoas jurídicas.

As noções até aqui expostas pertencem à teoria geral da responsabilidade civil, sobre a qual adiantamos algumas noções.

A responsabilidade civil do Estado pertence à categoria da responsabilidade por fato de outrem. Nesse aspecto, a pessoa que tem o dever de reparar o dano não é a executora do ato danoso. No dizer de Alvino Lima (1973:27), "a responsabilidade civil pelo fato de outrem se verifica todas as vezes em que alguém responde pelas conseqüências jurídicas de um ato material de outrem, ocasionando ilegalmente um dano a terceiro. Em matéria de responsabilidade pelo fato de outrem, a reparação do dano cabe a uma pessoa que é materialmente estranha à sua realização".

O responsável pela reparação está ligado ao causador do dano por um liame jurídico, em situação de subordinação ou submissão, em caráter permanente ou eventual.

A doutrina dominante e erigida em lei, entre nós, no que toca ao fundamento da responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público, é a teoria da garantia. O Poder Público, no exercício de sua atividade em prol do bem comum, tem o dever de garantir os direitos dos particulares contra danos a eles causados. Se houve lesão de um particular, sem excludente para o Estado, deve ser reparada. O Estado tem esse dever, mais do que qualquer outra pessoa jurídica, justamente por sua finalidade de tudo fazer para assegurar a atividade dos particulares em prol do progresso da coletividade. Contudo, para atingir esse estágio de desenvolvimento jurídico, muitos séculos decorreram e o princípio não tem a mesma validade para todas as legislações.

Modernamente, melhor seria empregarmos a expressão responsabilidade civil da Administração, porque essa responsabilidade surge dos atos de administração e não dos atos do Estado como entidade política.

۩. Evolução Doutrinária da Responsabilidade Civil da Administração

A princípio, não se podia responsabilizar o Estado por atos de seus agentes. Aplicava-se a máxima: The King can do no wrong.

Na Inglaterra, não havia possibilidade de se demandar contra o rei ou os funcionários da Coroa, com base na responsabilidade civil. Deve-se entender King como abrangente dos funcionários do reino.

Não bastasse isso, o direito anglo-saxão estabelecia dificuldades para acionar diretamente os funcionários, impondo várias barreiras, tais como prescrição breve e direito conferido ao funcionário de oferecer ao demandante determinada composição pecuniária (Dias, 1979, v. 2:592 ss).

Destarte, era completamente desconhecida no direito inglês a ação fundada em danos derivados de culpa dos funcionários. A vítima tinha de acionar o funcionário diretamente ou conformar-se com o prejuízo, se o funcionário pertencesse à categoria de servants of the crown, que gozavam de imunidade funcional (tais como juízes, autoridades alfandegárias, policiais e sanitárias). Possuía também a Coroa a prerrogativa de impedir a petition of rights do particular, embora quase nunca se utilizasse dessa faculdade.

A estrutura sócio-histórico-cultural da Inglaterra (e também dos Estados Unidos da América, onde o regime foi adotado) permitia esse sistema, sem que, via de regra, ocorressem danos de vulto sem reparação.

José de Aguiar Dias (1979, v. 2:595 ss), com base na opinião de Rodolfo Bulrich, autor argentino, proclama: "Justificava-se o sistema na Inglaterra e Estados Unidos pelo religioso respeito pelas instituições e pelos seus semelhantes, isto é, pela liberdade, o que não se observa nos países em período de evolução, carentes de disciplina geral e com educação nova e deficiente, havendo necessidade de normas severas, que permitam modelar as instituições e assegurar os princípios constitucionais."

Tais palavras continuam atualíssimas para nosso país. Mesmo nesses países, o sistema está derrogado pelo Crown Proceeding Act, de 1947, na Inglaterra, e pelo Federal Tort Claims, de 1946, nos EUA, caindo os últimos redutos da irresponsabilidade pura do Estado.

Verdade é que o erário público tanto menos será onerado quanto melhores forem os serviços prestados pelo Estado.

Para a responsabilização do Estado, passou-se ao conceito de culpa, de acordo com o direito privado. No entanto, legislações há que procuram safar o Estado de responsabilidade, mesmo havendo culpa de seu servidor, como é o caso do México.

A doutrina civilista, ou da culpa civil comum, por sua vez, vem perdendo terreno, com predomínio da teoria do risco na relação entre Administração e administrados.

A teoria da responsabilidade objetiva da Administração (responsabilidade sem culpa) divide-se em três subespécies: culpa administrativa, risco administrativo e risco integral.

A culpa administrativa constitui-se no primeiro estágio de transição dos princípios de direito civil para o direito administrativo, pois leva em conta a falta do serviço, para dela inferir a responsabilidade da administração. Não prescinde do elemento culpa do órgão da administração, no entanto.

Pela teoria do risco administrativo surge a obrigação de indenizar o dano, como decorrência tão-só do ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige falta do serviço, nem culpa dos agentes. Na culpa administrativa exige-se a falta do serviço, enquanto no risco administrativo é suficiente o mero fato do serviço. A demonstração da culpa da vítima exclui a responsabilidade da Administração. A culpa concorrente, do agente e do particular, autoriza uma indenização mitigada ou proporcional ao grau de culpa.

Pelo risco integral, haveria em qualquer hipótese de nexo causal a responsabilidade da Administração. É a modalidade extremada que não pode ser aceita, e de fato não o é em qualquer legislação, pois leva a desvios e abusos.

No direito brasileiro, a responsabilidade da Administração, no curso dos tempos, oscilou entre as doutrinas subjetivas e objetivas.

A Constituição de 1967, com a Emenda Constitucional de 1969, seguindo o exemplo da lei maior de 1946, dava cunho legal à teoria do risco administrativo, no art. 107: "As pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Parágrafo único. Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo."

A Carta de 1946, no art. 194, possuía a mesma redação, apenas acrescentando a palavra interno às pessoas jurídicas de direito público.

A Constituição vigente, promulgada em 5-10-1988, dispõe, no art. 37, § 6^o: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa."

A dicção constitucional atual preferiu explicitar o que já se entendia no texto anterior. Incluem-se na responsabilidade do Estado os atos das pessoas que exerçam funções delegadas, sob a forma de entidades paraestatais, ou de empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos, ainda que tenham personalidade de direito privado.

۩. Art. 15 do Código Civil de 1916. Art. 43 do Atual Código

Assim se expressava o artigo 15 do Código Civil de 1916: "As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano."

Como vemos, aqui o legislador não previra somente a concorrência de danos a terceiros causados por atos dos funcionários, mas também decorrentes de suas omissões. Decorre daí que nem o art. 194 da Constituição de 1946, nem o art. 105 da Constituição de 1967, nem o art. 37 da Constituição atual revogaram o dispositivo do Código Civil de 1916 no tocante às omissões dos funcionários. O art. 15 fora derrogado apenas no que se refere aos danos causados por atos positivos dos servidores.

Apesar da divergência de interpretação no que respeita a esse artigo, a culpa foi exigida pelo legislador, embora de maneira imprecisa para a responsabilidade civil do Estado.

Para as omissões dos funcionários, não havia, entre nós, a responsabilidade objetiva em face da vigência, nessa parte, do art. 15 do Código Civil anterior, embora a jurisprudência seja vacilante.

Já, por seu lado, o art. 43 do atual diploma legal assim determina: "As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado o direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo."

Como se nota no art. 43 do atual Código, ora transcrito, não existe mais referência às omissões da Administração. Diz esse dispositivo que as pessoas jurídicas de direito público interno são responsáveis pelos atos de seus agentes. A pergunta é saber se a responsabilidade objetiva do Estado passa a estender-se também às omissões da Administração, com essa supressão na nova dicção legal. À primeira vista parece que a responsabilidade objetiva do Estado é ampliada também para suas omissões. Há, porém, argumentos em contrário que devem ser ponderados, sob o risco de se estender em demasia a responsabilidade do Estado. A responsabilização objetiva do Estado por omissões inviabilizaria, na prática, a Administração. Caberá à jurisprudência e aos estudos de direito administrativo estabelecer os limites e pressupostos desse aparente alargamento.

۩. Aplicação da Teoria do Risco Administrativo

Não se pode ampliar em demasia o âmbito do preceito constitucional, sob pena de se admitir a teoria do risco integral.

Segundo a teoria, repara-se o dano simplesmente porque existe um ato ou um fato que o produz. O ato pode ser lícito ou ilícito, não sendo necessária a noção de culpa. Seu fundamento é a eqüidade. Todos os cidadãos são iguais perante as cargas públicas.

Para a perfeita aplicação da teoria erigida em preceito no nosso direito, há que se fixar parâmetros: o dano deve ter o caráter de permanência, ainda que não tenha o de perpetuidade, deve ser direto (relação de causalidade entre o causador do dano e o Estado), atual e não tão-só eventual e, principalmente, excepcional e não ordinário, isto é, deve exceder os inconvenientes comuns da vida na coletividade, em suma, deve ter o caráter de anormalidade.

O princípio de reparação do dano não pode dar margem a enriquecimento sem causa, nem pode caracterizar caso fortuito e força maior.

۩.  Responsabilidade por Atos Legislativos e Judiciais

O ato legislativo possui características de generalidade e abstração. Excepcionalmente, há ato materialmente administrativo, mascarado de ato legislativo, e, por isso, de efeito concreto, sem as características de norma. Nesse caso, havendo violação de direito subjetivo e tendo causado dano patrimonial, poderá ocorrer indenização.

O ato judicial típico (sentença ou acórdão) não ofende a direitos subjetivos, pois o juiz age como membro integrante de um poder do Estado. Ainda que a sentença cause prejuízos de fato, não há que se falar em indenização. Meros prejuízos de fato não são indenizáveis. Para serem passíveis de indenização, os prejuízos devem ser de direito. Esse modo de entender é pacífico entre nós. Os atos judiciais são manifestações da soberania interna do Estado e não são indenizáveis. Do contrário resultaria total instabilidade para o sistema judicial.

Por ato judiciário há apenas dois casos em que haverá indenização, expressamente resguardados por lei: a revisão criminal procedente (art. 630 do Código de Processo Penal) e as situações de dolo, fraude, omissão ou retardamento injustificado de providências por parte do juiz (art. 133 do CPC). Neste último caso, a responsabilidade será integral do magistrado, não se comunicando ao Estado. Há forte tendência atual de ser alargada a responsabilidade do Estado derivada de atos judiciais, matéria que deve ser cuidadosamente ponderada sob pena de subverter o sentido da independência e harmonia dos poderes, bem como as garantias individuais.

Quanto aos atos materialmente administrativos, mas praticados pelo Judiciário, dúvida não há de serem passíveis de indenização.

Lembre-se, ademais, no mesmo diapasão, de que os titulares do Poder Executivo, Presidente da República, Governadores e Prefeitos, são agentes políticos. Tomam decisões de alta complexidade que muito se aproximam dos atos judiciais. Em vista disso, tais agentes do poder não se equiparam a funcionários públicos para os fins do art. 37, § 6o, do preceito maior. Para eles haverá necessidade de culpa manifesta. Há certa dose de falibilidade para essas funções. O regime que rege seus atos submete-se a outras normas de direito administrativo e criminal.

۩. Reparação do Dano: a Ação de Indenização

O funcionário público lato sensu não responde perante o particular por atos danosos praticados. Sob o prisma do preceito constitucional, apenas o Estado tem o dever de indenizar o lesado. Este, por sua vez, deve demandar contra o Estado e unicamente contra ele. O funcionário é parte ilegítima para essa demanda. Na ação entre particular e Estado, o funcionário pode ter interesse jurídico, é fato, pois poderá vir a ser acionado em ação regressiva. Tal interesse, porém, não o legitima passivamente para a ação. Poderá ingressar na figura processual de assistente do Estado.

Na relação jurídica processual entre particular-Estado, em face da doutrina do risco administrativo, não se discute culpa do funcionário. Na maioria das vezes, no entanto, o aspecto da culpa será enfocado "incidentalmente". Na ação de regresso movida contra o funcionário, aí, sim, incumbe ao Estado provar culpa de seu servidor, caso contrário a ação regressiva não prosperará.
Oportuno lembrar que ocorrem casos em que não há nenhuma responsabilização por parte do funcionário: casos de culpa de serviço em que a atividade administrativa não funciona a contento, sem que haja culpa do servidor. O fato é indenizável, mas não há que se falar em ação de regresso.